荣获2016年中国图书馆学会年会征文二等奖

　　浅谈县域公共图书馆总分馆体系建设模式

　　程佳蕾

　　摘要：普遍均等服务是各国公共图书馆事业的普遍原则和目标。总分馆制模式受到我国各地方公共图书馆的关注。由于各地区公共图书馆建设的经济基础和政策环境不同，公共图书馆体系建设的模式多样，现行公共图书馆服务体系建设模式还存在一定缺憾，需要充分发挥地方政府的主导力量，进行公共文化创新。

　　关键词：公共图书馆、总分馆制、公共文化服务

　　2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》已经出台，在“促进城乡基本公共文化服务均等化”条款里明确提出：“以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设”。公共图书馆是公共文化服务体系的基础设施、节点和支撑，经济发达国家无一不拥有设施齐备、覆盖发达的公共图书馆体系。公共图书馆不仅是一种社会机构，而且是一种社会制度，它的存在使社会中每一个公民获得了自由获取知识或信息的权利。公共图书馆制度体现了公平正义、普适价值和基本权益的原则。普遍均等服务是各国公共图书馆事业的普遍原则和目标。

　　单一图书馆要实现区域横纵联合，整体协同发展，主要有两种途径，一是管理手段，以行政管理、行业管理为主导、结合自组织管理实践，突破原有管理体制和制度；二是技术手段，以网络技术为支撑，建立统一技术平台，从而统一业务流程，实现协同发展。“技术+管理”是公共图书馆体系建设发展的两个支点。

　　由于有国外的成功经验，总分馆制模式受到我国各地方公共图书馆的关注。但受公共文化管理体制约束，我国近年发展起来的总分馆制图书馆很少隶属于同一个政府部门，只能算是业务联系相对紧密的准总分馆制。实践中“总分馆”，表现形式不拘一格，如嘉兴、苏州、哈尔滨、佛山禅城区都是总分馆体系建设的案例。

　　“总分馆制”模式以人财物管理权的划分为依据，以模式基础是自由契约还是行政主导为依据，可划分为5种具体模式：

　　1.1自下而上全委托形成的总分馆制

　　通过协议，分馆或其主管部门将经费委托给总馆使用，总馆负责图书、人员的调配，保证正常开馆，分馆提供场地设备等基础设施，读者可以通借通还总馆和任何分馆的图书。这种模式不存在政府主导总分馆建设的规划，每个分馆与总馆之间都是独立的委托关系，形成总分馆体系的扁平管理模式。采用“动态资产权”概念，经过通借通还和资源调配过程后，协议终止时文献收藏在哪个馆，其资产权就归属哪个馆。目前采用这种模式的有苏州、哈尔滨、厦门等地。

　　1.2自下而上半委托形成的总分馆制

　　通过协议，分馆或其主管部门将购书经费委托给总馆使用，总馆负责为分馆采购、加工、配备图书，分馆负责人员的委派，总馆与分馆之间就场地、基础设施和保证开馆等服务标准进行协商，读者可以通借通还总馆和任何分馆的图书。这种模式实际上总馆不掌握分馆的管理权，人员控制权。

　　1.3自上而下半委托形成的总分馆制

　　地区政府以文件或其他形式将地区基层图书馆建设经费委托给某中心馆使用，中心馆负责为下一级图书馆配备图书等资源，实施业务管理和协调，总馆不掌握分馆的管理权，人员控制权。分馆负责场地、基础设施和人员的委派、并保证正常开馆，读者可以通借通还总馆和任何分馆的图书。政府下拨经费购置的资产属于分馆所有。采取这种模式的有东莞图书馆之城总分馆制。

　　1.4自上而下全委托形成的总分馆制

　　地区政府以文件或其他形式将地区基层图书馆建设经费委托给某中心馆使用，中心馆负责为下一级图书馆配备资源，实施业务管理和协调，总馆为分馆配备的资源产权归总馆所有，总馆可以在基层馆之间调配资源，使其在基层馆之间流动，流动的馆藏构成中心馆的流动分馆，同时构成基层馆的“馆中馆”。总馆不掌握分馆的管理权，人员控制权，分馆负责场地、基础设施和人员的委派、并保证正常开馆。采用这种模式的有广东省的流动图书馆，深圳福田区的总分馆制。

　　1.5纯粹的总分馆体系

　　英美等图书馆事业发达国家经过长期实践，总分馆体系已经十分成熟。根据美国图书馆协会的定义，总馆是一个独立建制的图书馆或一个图书馆系统中充当管理中心的图书馆，它是图书馆系统集中加工文献的场所，也是收藏整个系统主要藏书的处所；分馆是总馆把一部分业务分离出去而形成的附属场馆，必须拥有一个基本馆藏、常规的人员配置和固定的开馆时间。总分馆体系应当是一个联系紧密的整体，总分馆之间统一规划业务活动，有统一的制度，统一管理的人财物，使用统一的管理系统和读者证通借通还。目前，我国也出现了由政府主导建设的纯粹意义的总分馆制。例如北京市东城区既有区馆与街道合作模式建立的街道馆，也有区馆自己筹建的人财物统一调配的分馆东总布社区图书馆，在开放时间、业务规范、服务主动性以及借阅人次册次等服务效果上，后者明显优于前者。但这种成功并不具有大批量可复制性。它的紧密关系依赖于区图书馆对分馆派出人员，随着分馆数量增加，合同制职工的数量、业务素质、职业发展和福利诉求都会成为总分馆制的瓶颈。

　　2．县域公共图书馆总分馆模式与多维架构服务模式相得益彰

　　公共图书馆服务体系是公共文化服务体系的重要组成，是指一个国家或地区的公共图书馆独立或通过合作方式提供的图书馆服务的总和。作者理解公共图书馆服务体系可分为四个层面：一是实体图书馆，在我国就是由政府出资兴办的省级图书馆、地市级图书馆、区县级图书馆、乡镇（街道）图书馆、农村（社区）图书馆；二是实体图书馆的延伸，如馆外服务点、汽车图书馆；三是网络化的数字图书馆服务；四是公共图书馆与与教育、科研等各系统图书馆之间的合作服务。

　　由于各地区公共图书馆建设的经济基础和政策环境不同，公共图书馆体系建设的模式多样，在一个区域内还可能同时采取多种模式，在乡镇、农村图书馆建设过程中尤为如此。现阶段图书馆联盟、总分馆制、联合图书馆、图书馆之城等公共图书馆服务体系模式多是结合区域图书馆群自身条件和特点，通过“技术+管理”手段实现协同化管理。

　　随着公共图书馆建设发展，各种模式还存在相互转化的现象。

　　图书馆联盟是指为了实现资源共享、利益互惠而组织起来的，受共同认可的协议和合同制约的图书馆联合体。图书馆联盟合作形式多样，联盟宗旨可以是合作开展用户培训和数字参考咨询服务、可以是联合开展读书活动和服务项目。联盟内各馆保留独立的管理运作系统，文献的采购分编、典藏借阅都是独立进行，联合书目系统仅提供查询下载，比较知名的图书馆联盟如CALIS，NSTL等。图书馆联盟是一种较为松散的图书馆联合体。北京市建立了首都图书馆联盟，由位于北京行政区域内的国家图书馆、党校系统图书馆、科研院所图书馆、高等院校图书馆，以及医院、部队、中小学图书馆和北京市公共图书馆等，共114家图书馆自愿联合发起成立。联盟推出十大惠民服务措施，包括高校图书馆逐步向社会免费开放、开展图书馆流动服务等。

　　联合图书馆模式是在一定的协调组织和计算机管理系统支持下，若干图书馆共同参与合作，形成资源共享机制，这种服务网络合作形式比图书馆联盟紧密，比“总分馆制”松散，在一定程度上也可以实现文献统采统编，统一配送，共同开展阅读推广、信息咨询服务。联合图书馆使读者可以跨馆利用资源，不管持有哪个图书馆读者证，都可以在所有成员馆利用资源和服务。

　　3.现行公共图书馆服务体系建设模式的缺憾

　　3.1我国公共图书馆建设模式仍显落后

　　中国政府行政体制共有中央、省、市（地）、县、乡镇五级架构，此外还有居委会、村委会基层组织。20世纪90年代以来出台的地方性公共图书馆条例或管理办法都规定了“各级人民政府分级设置图书馆”，有些明确了省、市、县（市、区）、乡镇街道办事处政府设置图书馆。虽然没有任何条例或政策规定各级政府应该建设的图书馆数量，但实际上从省政府到农村基层组织基本都实行“一级政府建设一个图书馆”的格局。按照“各级人民政府建设图书馆”的规划，“十五”规划末期，我国基本实现了“县县有图书馆”，形成了“一级政府建设一个图书馆，谁建设谁管理”的公共图书馆服务体系建设。在建设覆盖全社会的公共文化服务体系背景下，在全国范围内，数以万计的图书室正在按照“一个村（居）委会，一个图书室”的模式建设起来。这种“各自为营”、“小而全”的发展模式和管理体制在很大程度上阻碍了公共图书馆事业的良性发展。馆藏重复购置，资金和技术力量不足，专业服务与管理水平不高，馆藏难以满足读者需求，馆藏与经费得不到充分利用双重矛盾等种种弊端普遍存在于基层图书馆。这种各自为政的建设模式，与地区经济发展差异，城乡二元化等因素叠加，极易造成公共图书馆事业发展不均衡，难以实现普遍均等服务。

　　3.2公共图书馆建设成效差，缺乏可持续发展的科学规划

　　在图书馆数量少，布局分散的阶段，“一级政府建一个馆”的模式体现了政府效率，但是这种与行政体制一致的建设模式，使公共图书馆服务体系各自为政，局限了普遍均等服务，也缺乏科学持续发展的前景。从20世纪50-60年代大力兴办的农业社图书馆、人民公社图书馆，到80-90年代的送书下乡工程，万册乡镇图书馆工程，基层图书馆经历了“建设，衰落，再建设，再衰落”的反复。1985年湖南省54%的乡镇建设了图书室，达1800余个。辽宁省1990年底92%的乡镇建成图书馆（室），达1119个。1995年，浙江省启动了“东海文化明珠工程”万册乡镇图书馆建设项目。这些项目都没有避免“热闹开始，冷清收尾”的结果。

　　3.3作为文化服务体系基础支撑的乡镇、农村图书馆建设能力不足

　　乡镇和村做为建设主体的实际财政能力和专业化管理能力很难保障公共图书馆运行。作为图书馆建设主体，各级人民政府需要从自己的公共资源中支出公共图书馆经费、划拨图书馆人员编制、馆舍用地，由于缺乏制度对后续资金的保障，多数乡镇、村级图书馆陷入“创办靠工程，运行靠自己”的困境；同时由于缺乏专业化管理，导致图书馆开放时间不能保证，资源不能及时更新，服务水平低下，失去了对读者的吸引力。

　　主导一个地区公共图书馆总分馆体系建设的，可以是地方政府主导，自上而下的驱动，也可以是图书馆个体主导，自下而上的驱动。

　　地方政府主导公共图书馆总分馆体系建设是政府在公共文化服务上的觉醒和归位，在为社会提供普遍均等公共文化服务成为政府自觉行动后，公共图书馆整体协同建设发展成为政府“小投入大产出” 的必然选择。在政府行为的背后，图书馆界通常需要做大量游说和解释工作，甚至通过地方人大、政协提案等公共事务决策途径来推动进展。图书馆自行主导集群化协同发展，共建共享，是图书馆职业理念的统一彰显。由于各地区经费、基础设施、理念的不同，公共图书馆总分馆建设模式存在较大差异，体现了建馆方式的多样性和灵活性。这种自下而上的模式驱动虽然是图书馆界的自觉行动，但在发展过程中尤其是示范效果显著时，往往会得到地方政府的支持。

　　公共产品的提供上，公共图书馆服务体系单靠契约关系不能维持长久，如果遇到工作调整、领导更迭，就会出现波动，政府角色的主导、保障作用必不可少。与此同时，考量政府角色行为，不仅存在正效应，也会存在负效应。从地方政府的政绩观和为人民群众提供基本公共文化服务的紧迫性出发，政府在主导建设项目中，往往要求服务体系在较短时间内达到一定规模，产生立竿见影的效果，这种不注重个体发展阶段特点，一刀切、大跃进式的建设往往牺牲了建设标准和质量。

　　公共图书馆总分馆建设模式及紧密联系在很大程度上取决于成员馆的原有基础条件。在基层图书馆条件较差，或基层馆与中心馆力量对比悬殊的地区，建设主体如街道、乡镇政府，往往愿意把资源匮乏、技术落后、人员不足的基层馆全权委托给中心馆管理，从而取得正外部效应。而基础条件好的图书馆之间区域性合作可以很快建立，使读者享受到统一标准的通借通还、网上阅读等服务，在松散型关系基础上能够结成更紧密的协同关系。

　　公共图书馆集群的规模与所在地域范围的大小有直接联系，地域越接近接近文化同质性越高、社会嵌入性越高，成员馆之间更容易建立紧密关系，资源共享程度也会越高。而在一个较大的区域范围，从建立普遍均等公共文化服务体系为目的出发，公共图书馆主导力量需要考虑管理层次与幅度，各层次图书馆的分工协调、资源工程方式，不同的决策选择，往往产生不一样的构建模式。

　　4.4公共图书馆总分馆体系建设呼唤公共文化创新

　　当前我国公共图书馆体系建设没有一定之规，文化体制创新成为推动事业前进的最主要的驱动力，其中政府职能定位是关键，要促进政府职能转变，强化宏观微观职责配置，实现政府在公共图书馆集群建设中的长期运作管理责任：法律保障责任，经费保障责任，效率保障责任，重视回应民意责任以及监管责任。其次，要通过进一步深化文化事业单位改革，发挥现有公共图书馆活力，加强总分馆建设、区域性信息网络建设，采用先进技术手段增强图书馆延伸服务能力。此外，还应探索多元化主体参与公共图书馆建设的多样化途径。

　　目前我国已经实现了“六五规划”提出的“县县有图书馆”，下一步公共图书馆建设的目标一是把单一建馆发展为区域共建，推进公共图书馆的资源共享及联合服务，二是通过总分馆制、合作委托等方式继续推进基层图书馆建设，向下延伸公共文化服务。公共图书馆建设看似是建设公共文化服务体系中很简单的一个环节，但却折射出财政制度、人事制度、行政管理、民意表达、社会参与等方方面面的发展问题，我国出现的行行色色的公共图书馆建设模式，其实也都是为了解决不同建设主体对公共图书馆资源的分割，对现有体制和机制进行改革探索是公共图书馆建设发展的第二次飞跃的前提和基础。

　　参考文献：

　　邱冠华，于良芝，许晓霞.覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案[M].北京：北京图书馆出版社，2008.3

　　2 邹健，常书智等.湖南省公共图书馆事业50年（1949-1999）[J].图书馆，1999（6）：1-8

　　3 黄丽华.乡镇图书馆的现状与发展对策[J].图书馆学刊，1994（1）：47-48

　　4 中华人民共和国文化部政策法规司.文化建设“十一五”规划汇编[M].北京：文化艺术出版社，2008:3

　　5范并思.维护公共图书馆的基础体制与核心能力——纪念曼彻斯特公共图书馆创建150周年[J].图书馆杂志，2002,11.

　　6王列生，郭全中，肖庆 .国家公共文化服务体系论[M].北京：文化艺术出版社，2009：61

　　7柯平.公共图书馆的文化功能——在社会公共文化服务体系中的作用[M].上海：上海交通大学出版社，2010.274-275

　　程佳蕾，东城区第一图书馆，64051155，cjl0123@163.com,北京市东城区交道口东大街85号邮编:1